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多灾种重大灾害风险与城市韧性研究——保险机制的嵌入
2019-02-25 12:12:37  作者:  来源:中国保险报网  浏览次数:0  文字大小:【】【】【
  •   □刘玮近年来,以全球变暖为代表的全球环境变化正在引发全球范围的天气气候异常。中国城市化高速发展进 ...

□刘玮

近年来,以全球变暖为代表的全球环境变化正在引发全球范围的天气气候异常。中国城市化高速发展进程所带来的城市人口资产的快速、高度集聚,一方面使得许多城市在各种传统和新型灾害面前的暴露度和脆弱性显著加大,另一方面,传统以工程性防御体系为主的灾害防范应对体系也受到严峻挑战。特别是当多种致灾因子同时发生、或一种灾害链式引发不同领域、不同部门灾害时,更是城市管理部门难以应对,城市灾害的影响效应也已经由过去的孤立局部危害转变为系统性循环危害。

不论何种类型的自然灾害,其受灾财务主体都是由居民家庭和企业的财务以及各级政府的财政构成。但是,由于自然灾害对这些财务主体的侵害在时间和规模上存在不确定性,只表现为或有性,因此,居民、企业和政府在其财务责任和负债计算以及资金需求安排上普遍忽略因灾财务或有责任和财政或有责任。这些因灾或有责任,在直接受灾主体的财务杠杆作用下,通过社会经济结构的复杂关联,往往会以几何倍数高度放大其危害覆盖和规模,进而构成危害社会经济的系统性风险。

保险的产生,其本身是为了解决风险给人类带来的靠一己财务基础无法应对和解决的问题,它具有风险管理特性,具有风险分散、转移与分担机制和保障功能,是对冲因灾财务和财政责任和负债的有效或有资金工具。随着市场经济不断发展和市场机制不断完善,保险正日益成为推进国家治理能力现代化的有效途径,在稳定经济发展、保障民生、转变政府职能等方面具有独特的功能与优势,探索和发挥保险在重大灾害的风险管理及提高城市韧性中的作用,对保障中国城市实现可持续发展和生态文明建设具有重要意义。

一、多灾种重大灾害风险

地球生态环境作为一个综合体,受自然、人文和技术等多方面影响。随着全球气候变化影响日趋明显、中国城镇化发展加快,一些超出原有灾害发生自然规律的,更为频发性、极具灾难性、极易触发灾害链和社会系统性风险的多灾种重大灾害无论是在发生频率还是影响的时空范围,都呈加大趋势。尤其是大和超大城市所面临的此类风险更为显著,整个社会正在面对着多灾种灾害所引发的重大灾害风险的挑战。

近几年来重大的自然灾害频发包括地震、台风、洪水、火灾等等,但与极端天气气候事件紧密相连的洪水灾害最频繁,所造成的灾难后果也最严重,如2018年7月日本所遭受的30年来最严重洪涝灾害,8月中国山东寿光特大洪涝灾害等都引发了公众和政府的高度关注。进行多灾种系统性重大灾害风险与城市韧性研究,最为迫切的是基于近年来气候变化与我国快速城镇化带来超出原有灾害发生规律的,更为频发性、极具灾难性、极易触发多灾种、灾害链、社会系统性风险的灾害。

面对城市化和全球环境变化双重驱动因素下所加剧的多灾种、系统性为代表的灾害风险,如何构建相应的嵌入商业化运行的风险分担保险机制与风险管理服务的新型灾害风险管理架构及多灾种重大灾害风险综合防范体系?如何充分发挥和利用好能够应对多灾种重大灾害风险的综合保险产品体系和覆盖事前、事中与事后防灾减灾救灾全过程的保险风险管理服务与灾害保险制度,以有效提高城市应对新型灾害风险的韧性?是当前需要研究和解决的两个最关键的科学问题。

二、保险机制与城市韧性

近十五年来,韧性的概念逐渐被广泛应用到城市研究与规划中,形成了韧性城市的概念。城市韧性(Urban resilience)指的是城市系统能够准备和响应扰动,从中恢复并使其对公共安全和经济活动的影响降至最低的能力。C.S. Holling(1973)最早将韧性的概念引入到生态系统研究中,将其定义为“生态系统受到扰动后恢复到平衡或稳定状态的能力”,并指出由于城市韧性问题固有的动态特征,单纯基于数据的方法不足以准确地描述和量化该问题。随着对韧性内涵的探讨不断深化,Holling(1996)修正了此前关于韧性的概念界定,认为韧性应包含系统在改变自身结构之前能够吸收的扰动量级。Berkes等(1998)指出韧性的内涵是系统对扰动的抵抗和吸收能力,反映于系统恢复到平衡状态的速度。

从20世纪初以来,城市韧性(Urban resilience)作为一个多学科合作的领域,吸引了国内外不同领域的专家参与讨论与研究,学者们针对城市韧性问题展开更广泛的研究。韧性联盟(resilience alliance)提出了城市韧性研究最重要的四个主题,为该领域后续的研究给出了一定的方向——城市新陈代谢流研究(Metabolic Flows)、城市管制研究(Governance Networks)、社会动态研究(Social Dynamics)、建成环境研究(Built Environment)。Jha、Miner、Stanton-Geddes等学者将城市韧性进一步分成四个组成部分:基础设施韧性(infrastructural resilience)、制度韧性(institutional resilience)、经济韧性(economic resilience)和社会韧性(social resilience)。2016年,第三届联合国住房与可持续城市发展大会(人居)将倡导“城市的生态与韧性”作为新城市议程的核心内容之一。由此可见,“城市韧性”这一概念与理念引起全球范围各领域的广泛关注,“城市韧性”也将更深入地应用至城市规划领域以应对气候变化、灾害风险等问题。

在很多学者的研究中,城市韧性与灾害韧性是紧密联系的,两者从韧性的主体(resilience of what)和韧性的对象(resilience to what)来看是有区别的,城市韧性的主体是包含着诸如城市生态系统、社会系统、经济系统等多个系统的城市系统,而城市韧性的对象是各种可能会对城市系统产生影响的各种干扰,这里的干扰既包含自然灾害、人为灾害,还可以是不能归类为灾害的干扰。灾害韧性的主体是人,因为灾害对人的生存造成了威胁,其对象是人面临的各种自然灾害和人为灾害。根据韧性联盟(Resilience Alliance)的研究,韧性可以分为一般韧性(general resilience)和特指韧性(specified resilience),城市韧性为一般韧性,而灾害韧性为特指韧性。虽然城市韧性与灾害韧性有以上的区别,但在研究中很多学者自然地将自然灾害作为城市韧性的对象,并未严格地将城市韧性、城市灾害韧性两个概念割裂开来。

以提高城市韧性为核心内容的城市灾害系统性风险管理已成为国内外政府、企业和普通民众所高度关注的热点问题。国内外已有成功经验和失败教训表明,由于城市灾害风险管理评估是一个多学科、多领域、多层次的综合管理问题,涉及到科学技术、经济、政策、法律、公众参与、伦理道德等很多方面,保险作为政府、企业和个人防范和解决风险的重要金融工具,是灾害风险管理体系中的重要组成部分,是确保城市韧性的重要工具。将保险机制嵌入灾害风险与城市韧性研究与制度设计,系统深入地研究保险行业在现代国家治理体系中的定位和作用以及保险融入国家防灾减灾救灾体系、服务于国家治理体系与治理能力现代化的理论框架、运行机制和实现路径这一理论价值和实践意义兼具的课题迫在眉睫,而且,理论成果指导具体实践需要创新和突破。

三、多灾种重大灾害风险与城市韧性研究新突破

当前,在气候变化与快速城镇化带来的多灾种重大灾害风险加剧、城市韧性面临巨大挑战的背景下,保险的商业化运行机制及其针对各种风险的防范、化解与保障功能和作用机制是有效支撑,只有将私人部门的商业保险机制与公共部门管理机制有机结合,才可以更有效、更积极的防范化解重大灾害风险,提高城市韧性。

对于一个城市而言,重大灾害风险的综合防范能力的提升本身就代表着城市韧性的提升。这种韧性包括有效地灾害风险预防、灾害损失控制、灾后救助及损失后果分担与补偿机制、灾后重建能力等,城市韧性的提升需要基于自然科学及工学视角的灾害防御与保险的风险管理机制结合,将保险根植于灾害风险的防范与综合治理,才能更全面、更科学、更具针对性的评价风险,搭建更全面的灾害风险管理框架和融入商业保险机制的新型灾害风险管理与综合防范治理体系,通过有效分工与协同机制,提高全社会自然灾害防治能力,助力国家经济安全、社会安全、生态文明安全等各方面的安全建设,服务国家治理体系与治理能力现代化建设。

基于保险机制的嵌入进行多灾种重大灾害风险与城市韧性研究,需要从自然科学与社会科学的跨学科多角度出发,在系统科学理论指导下,运用系统分析理论科学界定城市多灾种及灾害链等重大灾害系统性风险;针对典型城市多灾种、灾害链灾害所造成的损失加剧,应对工程措施受瓶颈制约等现实问题,需要从保险与风险管理视角分析评估多灾种重大灾害风险机理、风险因素相关性及社会经济发展的伴生性,以商业化运行机制为主导的保险为主体的金融性(非工程性)防范体系与工程性措施结合,揭示传统与新型大灾损失的机理、机制和理论原理,构筑旨在化解防范多灾种重大灾害系统性风险,提高全社会灾害综合防范能力,构建城市防灾韧性的保险分担机制和创新型风险管理体系,有效解决各方受灾主体所处的危险和困境,加快社会运行各功能链条的恢复,为国家防灾减灾救灾能力的提升和国际舆论引导提供智力支撑。

传统多灾种重大灾害风险的定义主要是以造成人员伤亡,财产损失和影响面积三大要素来界定。以系统性风险为特征的多灾种重大灾害风险,一旦来临,其危害作用和影响会放大、扩散,而且很快会形成灾害链和风险系统,会使社会运行各功能及关系链被打乱、破坏或被改变。系统性风险为特征的大灾在造成单一要素的重大损失的同时,会导致风险损失关系和功能的改变,相关系统的不稳定,以致崩溃。对多灾种重大灾害风险与城市韧性研究应以与传统大灾风险对比的方式,揭开气候变化和快速城镇化背景下新型多灾种重大灾害风险的面纱,运用系统分析理论界定多灾种重大灾害风险及其衍生灾害,从风险管理角度分析评估巨灾机理及社会经济发展的伴生性,以巨灾保险为主体的非工程性防范体系与工程性措施结合,揭示传统与新型大灾损失的机理、机制和理论原理,构筑旨在防范化解大灾系统性风险,提高全社会防大灾救大险能力和城市防灾韧性的保险分担机制和创新型风险管理体系,并以此为研究对象,界定概念。

面对气候变化和快速城镇化带来的多灾种灾害链并发多发、损失加剧和工程措施瓶颈制约等现实问题,可以运用系统分析理论界定多灾种重大灾害风险及其衍生灾害,基于自然科学与社会科学原理和理论,从保险与风险管理角度分析评估多灾种重大灾害风险机理、风险因素相关性及社会经济发展的伴生性,以商业化运行机制为主导的保险为主体的金融性(非工程性)防范体系与工程性措施结合,揭示传统与新型大灾损失的机理、机制和理论原理,构筑旨在化解防范多灾种重大灾害系统性风险的保险机制,设计各层级不同受灾体的损失保障机制和设计新型保险与再保险机制、产品和制度保险产品及制度,提高城市对重大灾害的防御韧性。

总之,从保险的本源属性和工作机理出发,通过最大化发挥市场机制,将保险机制嵌入灾害风险管理体系和城市韧性建设,构建新型灾害风险综合防范体系,充分释放保险的风险管理与保障功能,使其与政府管理机制有机结合,为提升城市韧性提供有效支撑。

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